Review Putusan MK Tentang Hak Angket Terhadap KPK

Polemik hak angket Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ke Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK) masih terus bergulir. Sebelumnya DPR telah mengajukan hak angket kepada KPK pada April 2017 lalu. Akhirnya DPR melaporkan hasil temuan dan rekomendasi Panitia Angket DPR ke KPK pada 14 Februari 2018. Kontroversi pengajuan hak angket DPR tidak hanya berada di DPR saja, akan tetapi sampai pada tangan Mahkamah Konstitusi (MK). Pada 8 Februari 2018, MK membacakan putusan terhadap pengajuan uji perkara No.36/PUU-XV/2017 guna menguji Pasal 79 Ayat (3) dalam Undang-Undang No. 17 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 42 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) mengenai objek kewenangan DPR dalam menggunakan hak angket.

Putusan MK No. 36/PUU-XV/2017 memutus untuk tiga permohonan sekaligus yang diajukan oleh Gabungan Mahasiswa dan Dosen Fakultas Hukum yang menamai diri Forum Kajian Hukum dan Konstitusi (FKHK) dengan perkara nomor 36/PUU-XV/2017, Horas A. M. Naiborhu selaku Direktur Eksekutif Lira Institute dengan perkara nomor 37/PUU-XV/2017 dan sejumlah pegawai KPK dengan perkara nomor 40/PUU-XV/2017. [1] Dalam pokok permohonannya para pemohon mendalilkan Pasal 79 Ayat (3) UU MD3 khususnya frasa “…, pelaksanaan suatu undang-undang dan/atau kebijakan pemerintah.” bertentangan dengan Pasal 1 Ayat (3), Pasal 20A Ayat (2) dan Pasal 28D Ayat (1) UUD 1945.[2]

Dalam putusannya tersebut, MK menolak permohonan para pemohon dan memutuskan bahwa KPK termasuk dalam ranah Eksekutif, sehingga DPR berhak menggunakan hak angketnya terhadap KPK. Hak angket sendiri merupakan hak untuk melakukan penyelidikan terhadap suatu undang-undang dan/atau kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan hal penting, strategis, dan berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. [3] Hal ini selaras dengan salah satu fungsi DPR sebagai lembaga legislatif yang dianggap sebagai representasi masyarakat, yakni fungsi pengawasan terhadap jalannya pemerintahan yang dilaksanakan oleh eksekutif. Padahal KPK selama ini diketahui sebagai lembaga negara yang bersifat independen dimana dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bebas dari kekuasaan manapun. KPK dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU KPK) untuk menunjang optimalisasi lembaga negara dalam pemberantasan tindak pidana korupsi yang masih mengalami krisis kepercayaan publik yaitu Kepolisian dan Kejaksaan. Namun, beberapa waktu belakangan DPR seakan memperluas makna. Sehingga hak angket juga bisa diberlakukan terhadap KPK yang sebenarnya merupakan lembaga negara independen.

Ajaran tertua dan paling mendasar yang sering kali dijadikan acuan dalam membicarakan tatanan pembagian kekuasaan adalah doktrin Trias Politica. Doktrin Trias Politica dengan tegas membagi kekuasaan menjadi eksekutif, legislatif dan yudikatif yang bertujuan untuk membatasi kesewenang-wenangan pemerintah dalam menjalankan roda pemerintahan. Dilihat dari perspektif hukum tata negara modern, terdapat pendapat yang menyatakan banyak lembaga negara yang dibentuk tetapi tidak termasuk dalam salah satu cabang kekuasaan, baik legislatif, eksekutif maupun yudikatif. Di Indonesia, KPK merupakan salah satu contoh lembaga tersebut. Meski demikian, KPK memiliki fungsi-fungsi yang berada dalam domain eksekutif yakni penyelidikan, penyidikan dan penuntutan. Sehingga apabila mengacu pada pendapat Saskia Lavrijssen yang menyatakan bahwa :[4]

“KPK merupakan lembaga penunjang yang terpisah atau bahkan independen dari departemen eksekutif, akan tetapi sebenarnya “eksekutif”, yang mana ini artinya KPK dapat diangket oleh DPR.”

Dalam Putusan MK Nomor 36/PUU-XV/2017, terdapat tiga pendapat berbeda mengenai kedudukan KPK dalam Tatanan Negara Republik Indonesia.

Pendapat pertama oleh Hakim Arief Hidayat, Hakim Konstitusi Anwar Usman, Hakim Konstitusi Manahan MP Sitompul, Hakim Konstitusi Aswanto, dan Hakim Konstitusi Wahiduddin Adams mengatakan bahwa KPK termasuk dalam ranah eksekutif sehingga DPR dapat mengajukan hak angketnya terhadap KPK. Pendapat ini disampaikan oleh Ketua Hakim Konstitusi, Arief Hidayat, beserta empat hakim anggota lainnya. Hal ini dilakukan atas pertimbangan bahwa terdapat delapan lembaga negara yang menerima secara langsung kewenangan konstitusional dari UUD 1945 yaitu DPR, DPD, MPR, BPK, Presiden dan Wakil Presiden, MA, MK dan KY. Dari delapan lembaga tesebut, terdapat dua pembagian yakni lembaga negara mandiri yang disebut lembaga negara utama yakni MPR, DPR, DPD, Presiden – Wakil Presiden, BPK, MA, dan MK. Sedangkan pengelompokan lainnya adalah lembaga negara yang mempunyai fungsi melayani yang disebut lembaga negara penunjang, yakni Komisi Yudisial (KY) mengingat tugasnya berkaitan dengan MA namun bukan pelaku kekuasaan kehakiman.[5]

Bagaimana dengan keberadaan KPK? Mengacu pada pertimbangan huruf b UU KPK yang menyatakan bahwa : [6]

“lembaga pemerintah yang menangani tindak pidana korupsi belum berfungsi secara efektif dan efisien dalam memberantas tindak pidana korupsi.”

Lembaga negara yang dimaksud ialah Kepolisian dan/atau Kejaksaan yang memiliki tugas penyelidikam, penyidikan atau penuntutan terhadap pelaku tindak pidana korupsi. Jelaslah bahwa dasar pembentukan KPK adalah karena belum optimalnya lembaga negara Kepolisian dan Kejaksaan yang mengalami public distrust dalam pemberantasan tindak pidana korupsi. Dengan demikian, dalam konstruksi tersebut, secara tugas dan fungsi, Kepolisian, Kejaksaan dan KPK merupakan lembaga yang berada di ranah eksekutif.

Mengenai hak angket DPR terhadap KPK, Pendapat pertama menyatakan oleh karena KPK berada di ranah eksekutif yang melaksanakan tugas penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan dalam perkara tindak pidana korupsi yang sejatinya merupakan kewenangan Kepolisian dan/atau Kejaksaan, bahkan dengan mengingat fungsi KPK sebagai lembaga khusus untuk mendorong agar pemberantasan korupsi dapat berjalan secara efektif, efisien, dan optimal, maka dapat disimpulkan dengan sendirinya bahwa KPK dapat menjadi objek dari hak angket DPR dalam fungsi pengawasannya.

Pendapat kedua mengatakan KPK tidak termasuk dalam salah satu cabang kekuasaan pemerintahan sehingga DPR tidak berhak mengajukan hak angketnya terhadap KPK. Pendapat ini disampaikan oleh Hakim Konstitusi I Dewa Gede Palguna, Hakim Konstitusi Suhartoyo, dan Hakim Konstitusi Saldi Isra. Hal ini dilakukan atas pertimbangan beberapa pendapat para ahli mengenai perkembangan dalam teori hukum tata negara yang mengatakan sebuah lembaga dikatakan independen apabila :[7]

1. Posisi independen tersebut dinyatakan secara tegas dalam dasar hukum pembentukannya, baik yang diatur dalam konstitusi atau diatur dalam undang-undang;

2. Pengisian pimpinan lembaga bersangkutan tidak dilakukan oleh satu lembaga saja;

3. Pemberhentian anggota lembaga independen hanya dapat dilakukan berdasarkan sebab-sebab yang diatur dalam undang-undang yang menjadi dasar pembetukan lembaga negara yang bersangkutan;

4. Presiden dibatasi untuk tidak bebas memutuskan pemberhentian pimpinan lembaga independen; dan

5. Pimpinan bersifat secara kolektif dan masa jabatan para pemimpin tidak habis secara bersamaan, tetapi bergantian.

Menurut Jimly Asshiddiqie, Komisi Negara Independen adalah organ negara (state organs) yang diidealkan independen dan karenanya berada di luar cabang kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif.[8] Lebih lanjut lagi menurut Zainal Arifin Mochtar dalam disertasinya merumuskan 8 (delapan) karakter komisi negara independen. Berdasarkan pada 8 (delapan) karakteristik tersebut, maka lembaga-lembaga negara independen di Indonesia adalah[9] :

1. Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM)

2. Dewan Pers

3. Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK)

4. Komisi Penyiaran Indonesia (KPI)

5. Komisi Yudisial (KY)

6. Komisi Pemilihan Umum

7. Ombudsman Republik Indonesia (ORI)

Mengacu pada penjelasan di atas secara analogis KPK secara tegas termasuk dalam lembaga negara atau komisi negara yang bersifat independen. Bahkan hal ini diperkuat dalam 15 (lima belas) prinsip yang harus dimiliki oleh komisi anti korupsi, yang dikenal sebagai Jakarta Statement on Principles’ for Anti-Corruption Agencies jelaslah bahwa prinsip yang harus dimiliki oleh komisi anti korupsi mencakup aspek :

1. Independensi kelembagaan termasuk cukupnya anggaran dan SDM;

2. Akuntabilitas dan integritas yang tidak tercela; dan

3. Kewenangan yang komprehensif dalam pemberantasan.

Merujuk pada penjelasan di atas, KPK sebagai komisi anti korupsi pada dasarnya harus bersifat independen dari pengaruh manapun. Dimulai dari independensi anggaran, sumber daya manusia, hingga pelaksanaan tugas dan wewenangnya dalam memberantas tindak pidana korupsi. Hal ini semakin diperkuat dengan Putusan Mahkamah Konstitusi sebelumnya yang berulang kali telah menyatakan independensi KPK yang secara umum menegaskan bahwa :[10]

1. Pembentukan lembaga seperti KPK dapat dianggap penting secara konstitusional dan keberadaan komisi-komisi negara semacam KPK telah merupakan suatu hal yang lazim;

2. Sifat kelembagaan KPK adalah sebagai lembaga penegakan hukum dalam bidang tindak pidana korupsi;

3. KPK merupakan lembaga yang bersifat independen yang dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bebas dari campur tangan kekuasaan manapun.

4. KPK adalah lembaga negara independen yang diberi tugas dan wewenang khusus antara lain melaksanakan sebagian fungsi yang terkait dengan kekuasaan kehakiman untuk melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan serta melakukan supervisi atas penanganan perkara-perkara korupsi yang dilakukan oleh institusi negara yang lain; dan

5. Pimpinan bersifat kolektif dan berakhirnya masa jabatan pimpinan dapat habis secara bergantian.

Bahwa apabila melihat dari pandangan teori dan rekaman putusan MK tersebut dikaitkan dengan posisi KPK dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Semua elemen lembaga negara independen telah terpenuhi dalam UU KPK. Dengan demikian, telah jelas KPK bukan termasuk dalam salah satu cabang lembaga kekuasaan negara manapun apalagi eksekutif.

Mengenai hak angket DPR terhadap KPK, pendapat kedua menyatakan bahwa berdasarkan pertimbangan historis dan penafsiran secara sistematis, lahirnya hak angket merupakan wujud kewenangan pengawasan legislatif terhadap eksekutif selaku pemegang kekuasaan pemerintahan. Sehingga sangat tidak koheren apabila dari pelaksanaan hak angket dan hak-hak lainnya yang diatur dalam Pasal 79 UU MD3 dikatakan mencakup hal-hal yang berada di luar lingkup kekuasaan pemerintahan.

Pendapat ketiga yang dikemukakan oleh Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati pada Putusan MK No.36/PUU-XV/2017 mengatakan bahwa KPK termasuk ke dalam ranah eksekutif tetapi tidak seharusnya menjadi objek hak angket DPR. Hal ini dilakukan berdasar pertimbangan bahwa[11] :

1. KPK adalah lembaga yang terbentuk berdasarkan Ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme sebagai upaya pemberantasan tindak pidana korupsi yang dilaksanakan secara tegas dengan melaksanakan secara konsisten Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi;

2. Sebagai tindak lanjut dari ketetapan MPR tersebut maka dibentuklah Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang kemudian diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yang mengamanatkan perlunya dibentuk Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang independen dengan tugas dan wewenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi;

3. Berdasarkan kedua undang-undang tersebut dibentuklah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan tindak Pidana Korupsi, yang dalam Konsiderans Menimbang huruf b menyatakan “bahwa lembaga pemerintah yang menangani perkara tindak pidana korupsi belum berfungsi secar efektif dan efisien dal m memberantas tindak pidana korupsi”;

4. Berdasarkan pertimbangan tersebut di atas saya berpendapat bahwa KPK adalah termasuk dalam ranah kekuasaan eksekutif yang sering disebut lembaga pemerintah (regeringsorgaan – bestuursorgaan) walaupun mempunyai ciri independen di sini haruslah dimaknai independen dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya (vide Putusan MK No. 012-016-019/PUU-IV/2006.

Dengan demikian berdasarkan pertimbangan tersebut, KPK termasuk dalam ranah kekuasaan eksekutif yang mempunya ciri independen. Walaupun KPK tidak bertanggung jawab kepada Presiden secara langsung dalam pelaksaan tugas dan kewenangannya, KPK bertanggung jawab kepada publik dan menyampaikan laporannya secara terbuka dan berkala kepada Presiden RI, DPR RI dan BPK[12], sehingga tidak seharusnya KPK menjadi objek dari hak angket.

[1] https://kriminologi.id/hard-news/korupsi/mk-putuskan-kpk-objek-hak-angket dpr-4-hakim-dissenting-opinion diakses pada Februari 2018

[2] Putusan MK No. 36/PUU-XV/2017 hlm. 34-35

[3] Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD hlm. 38

[4] Putusan MK, Op.cit., hlm. 109

[5] Ibid, hlm. 105-106

[6] Ibid, hlm. 108-109

[7] Ibid, hlm. 124

[8] Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, makalah dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, Denpasar 14-18 Juli 2003.

[9] Denny Indrayana, Jangan Bunuh KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi), Jakarta, Insan Publishing, 2016, hlm.64

[10] Putusan MK, Op.cit., hlm. 124-125

[11] Ibid, hlm. 127-128

[12] Pasal 20 Ayat (1) Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi

Daftar Pustaka

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945

2. Ketetapan MPR XI/MPR/1998

3. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 387)

4. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4150).

5. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4250).

6. Undang-Undang No. 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (Tambahan Lembaran Negar Republik Indonesia Nomor 5568)

7. Undang-Undang No. 42 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang No.17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. (Tambahan Lembaran Negara Republik Indonsia Nomor 5650)

8. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-XV/2017 perihal Pengujian Pasal 79 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, 8 Februari 2018.

9. Asshiddiqie, Jimly, “Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD 1945, Makalah, Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, Denpasar, 14-18 Juli 2003.

10. Indrayana, Deni, 2016, Jangan Bunuh KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi), Insan Publishing, Jakarta.

11. Yunanto, Reza, “MK Putuskan KPK Objek Hak Angket DPR, 4 Hakim Dissenting Opinion”, https://kriminologi.id/hard-news/korupsi/mk-putuskan-kpk-objek-hak-angket-dpr-4-hakim-dissenting-opinion diakses pada 11 Februari 2018.